Estados Unidos e China na Arena da OMC: O que os números dizem?

por José Luiz Singi Albuquerque

Os gramados da FIFA nunca viram um confronto entre Estados Unidos e China. Mas, na arena da Organização Mundial do Comércio (OMC), este jogo é o grande “clássico” da economia internacional. Estados Unidos e China já se enfrentaram 24 vezes em um período de 13 anos. A análise da jurisprudência da Organização Mundial do Comércio nos dá parâmetros econômicos e jurídicos para mapearmos a conduta dos Estados no plano internacional. Quais são as causas dos confrontos? Quem mais ganhou os combates? Que setores da economia são mais protegidos? Como esta proteção é feita? Afinal, os países acatam as condenações? Todas estas questões podem ser iluminadas através de análises qualitativas e quantitativas dos contenciosos comerciais internacionais disputados perante o sistema de solução de controvérsias da OMC.

por José Luiz Singi Albuquerque*

 

1) Uma análise quantitativa que subsidie uma análise qualitativa

            Os gramados da FIFA nunca viram um confronto entre Estados Unidos e China. Mas, na arena da Organização Mundial do Comércio (OMC), este jogo é o grande “clássico” da economia internacional. Estados Unidos e China já se enfrentaram 24 vezes em um período de 13 anos. A análise da jurisprudência da Organização Mundial do Comércio nos dá parâmetros econômicos e jurídicos para mapearmos a conduta dos Estados no plano internacional. Quais são as causas dos confrontos? Quem mais ganhou os combates? Que setores da economia são mais protegidos? Como esta proteção é feita? Afinal, os países acatam as condenações? Todas estas questões podem ser iluminadas através de análises qualitativas e quantitativas dos contenciosos comerciais internacionais disputados perante o sistema de solução de controvérsias da OMC. A existência de um contencioso formalizado perante a OMC significa um fenômeno semanticamente relevante para o estudo das Relações Internacionais. O conflito nos fornece uma oportunidade concreta de observar o Estado em ação no plano internacional. Sua atuação deixa muitos registros documentais, muita evidência empiricamente verificável sobre a conduta dos governos reagindo a pressões econômicas, discursos jurídicos e constrangimentos diplomáticos. Por isso, ficamos curiosos para aplicar este instrumental analítico ao estudo da relação entre Estados Unidos e China. As duas maiores economia do mundo mantém relações de interdependência competitiva no plano monetário, financeiro e comercial. A economia da China e dos Estados Unidos são simbioticamente interligadas. Neste relacionamento complexo, há – ao mesmo tempo – incentivos para cooperação e tentações para o conflito. O que esses conflitos podem nos dizer? É isso o que vamos discutir neste artigo, usando as informações obtidas no próprio banco de dados disponível no website da OMC.

2) Entre O Mercado E O Tribunal: A OMC em números

 

Como podemos ver no mapa abaixo, apesar de ser a 2ª maior economia do mundo – caminhando a passos largos para se tornar a 1ª – a China não é o principal parceiro comercial dos Estados Unidos. Canadá, União Europeia e até o México têm, cada um, praticamente mais do que o dobro do fluxo comercial que os Estados Unidos mantêm com a China, que é apenas a 4ª maior parceira comercial.

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            A China representa apenas 8% do fluxo de comercia internacional dos Estados Unidos em 2013. Todavia, quando analisamos o número de contenciosos iniciados pelos Estados Unidos desde que a China se tornou membro em 2001, percebemos que 40% de todos os contenciosos movidos pelos Estados Unidos na OMC foram contra a China. Há uma desproporção nesta correlação.

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             A China é apenas o 4º maior parceiro comercial. Mas, desde que entrou para a OMC tem sido o 1º maior adversário no sistema de solução de controvérsias da organização. Dos 38 contenciosos iniciados pelos Estados Unidos, 15 foram somente a China e 23 foram contra todos os outros países.

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            Os Estados Unidos moveram um número de contenciosos contra a China maior ou igual à soma de contenciosos contra todos os outros países em 6 dos 13 anos em estudo. No período de 2007 a 2012 – em que a média global de contenciosos era de – Estados Unidos moveram 13 casos contra a China e apenas 7 contra todo o resto do mundo.

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            É interessante notar que a China também é importante parceira comercial de outros países como Brasil, Rússia, Índia. Entretanto, nenhum destes jamais acionou a China.  Por outro lado, das 16 vezes em que a China foi processada por outros países além dos Estados Unidos, notamos que em 94% dos casos a ação foi movida por países que são aliados estratégicos dos Estados Unidos, seja por participar de uma área de livre comércio (NAFTA: Canadá e México), seja por alianças diplomáticas (União Europeia e Japão). Vale ainda destacar que, em 69% destes casos, os outros países processaram a China pela mesma causa que já fora reclamada pelos Estados Unidos. Ou seja, a OMC contabiliza como contenciosos formalmente distintos. Mas, eles têm materialmente a mesma causa. Os Estados Unidos acionam a China e outros países os acompanham em um processo paralelo contra a mesma conduta chinesa. Fica a pergunta: será que estes países teriam acionado a China sem os Estados Unidos liderando a ofensiva?

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            Comparativamente, a importância do mercado estadunidense para a China é muito maior do que a sua recíproca. Os Estados Unidos são o principal destino das exportações chinesas, correspondendo a 17% do total em 2012. União Europeia e Hong Kong (que nas estatísticas da OMC é contabilizado como sendo um outro membro, diferente da China) chegam bem perto deste valor, abarcando 16% das exportações chinesas, cada um.

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            No caso da China, o percentual de contenciosos contra os Estados Unidos é muito maior do que a sua respectiva importância comercial para ela. Os Estados Unidos são o alvo de 17% das exportações e de 75% dos contenciosos. Em números absolutos, os Estados Unidos acionaram a China 15 vezes, ao passo que só foram acionado por ela em 9 casos. Mas, em termos percentuais, o acionamento jurídico dos Estados Unidos perante a OMC não parece ter uma explicação meramente econômica. Também é interessante notar que os outros 25% dos contenciosos iniciados pela China são contra a União Europeia, o 2º maior importador da China, que absorve 16% das exportações chinesas. Se os dados econômicos não correspondem ao número de contenciosos, talvez seja legítimo supor que exista algum componente político pautando a decisão do governo chinês de processar os Estados Unidos de maneira tão desproporcional ao que acontece com outros parceiros comercias.

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            Dos 15 contenciosos movidos pelos Estados Unidos contra a China, 4 ainda se encontram com tramitação em curso. Dos 9 casos movidos pela China, 1 continua em curso. O país que inicia um contencioso na OMC tem o direito de desistir da ação por razões econômicas, jurídicas, diplomáticas ou de outra natureza. Estados Unidos e China desistiram de levar adiante 2 casos, um contra o outro. Isso significa 13% dos contenciosos iniciados pelos Estados Unidos e 22% dos contenciosos iniciados pela China. Portanto, o universo de casos que já foram processados pelo sistema de solução de controvérsias da OMC cai para 15 (9 dos Estados Unidos + 6 da China).

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            Os contenciosos movidos pelos Estados Unidos contra a China foram por violações de várias tipos de normas do Direito da OMC, passando por princípios gerais (GATT), defesa comercial, comércio de serviços (GATS) e normas de proteção à propriedade intelectual (TRIPs). Já a China praticamente só processou os Estados Unidos em questões relacionadas à defesa comercial, ou seja: medidas antidumping, medidas compensatórias (contra subsídios) e salvaguardas.

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            No tocante aos setores da economia afetados pelas medidas protecionistas, nota-se que os Estados Unidos acionaram a OMC para defender os interesses de um número mais variado de áreas. A grande preocupação chinesa é com a sua exportações de produtos industrializados. Já os Estados Unidos, apesar de ter no setor industrial a maior parte do seus conflitos, tem lutado também pelo setor mineral, serviços financeiros, produtos audiovisuais, dentre outros.

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            Os contenciosos na OMC podem ser resolvidos por meio de um “julgamento” ou por acordo entre as partes. Um terço (3 de 9) desses casos movidos pelos Estados Unidos contra a China foram resolvidos por acordo. Entretanto, nenhum dos contenciosos movidos pela China foram resolvidos por acordo. Todos as 6 demandas foram julgadas, acarretando 5 condenações e 1 absolvição. Do outro lado, todos os 6 casos movidos pelos Estados Unidos que foram resolvidos por julgamento resultaram em condenações da China.  Temos, então, 11 condenações.

4) As condenações foram acatadas?

            A análise do cumprimento destas condenações diz algo de importante sobre como os países em estudo se comportam face à obrigação de direito internacional de mudar algo no seu direito interno. Pela perspectiva do direito internacional, obviamente, o que se esperaria é que todo país condenado acatasse a decisão e mudasse o seu direito interno. Mas, para além da mera aplicação seca do direito, o cumprimento das decisões da OMC tem algum significado no plano das relações políticas entre os Estados. Ele permite mensurar de modo mais objetivo o comportamento dos Estados. O descumprimento de uma condenação da OMC pode significar uma forma (ilícita) de proteger empresas nacionais da concorrência estrangeira. Todavia, ela tenderá a acarretar um certo custo geopolítico. Assim, quando o governo de um Estado condenado opta por descumprir uma condenação, podemos concluir que – naquele caso concreto – o setor da sua economia doméstica que está sendo protegido teve mais importância no processo de tomada de decisão deste governo do que o país que o acionou na OMC. Nos 5 casos em que foram condenados, os Estados Unidos cumpriram 3 (60%) e estão em fase de cumprimento de 1 decisão. Todavia, em 1 caso (20%), a implementação foi feita com atraso e a China, em princípio, discordou de que a decisão houvesse sido devidamente cumprida. O caso cujo cumprimento não foi considerado como satisfatório pela China se refere à legislação estadunidense que permite a aplicação de medidas de defesa comercial a partir de regras diferenciadas e mais nocivas para importações provenientes de países que não são economias de mercado (non-market economies).

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            No tocante à China, foram 6 julgamentos e 6 condenações. O nível de cumprimento foi bastante inferior ao dos Estados Unidos: 40% de decisões cumpridas e 60% de cumprimentos pendentes. O caso que envolve produtos audiovisuais teve uma solução meramente provisória até 2017. O prazo para cumprimento das decisões no caso das restrições às exportações de matérias primas e o das restrições no fornecimento de serviços financeiros já expirou. E em um dos casos cujo cumprimento seria o mais simples – por se tratar de mera medida de defesa comercial – os Estados Unidos já iniciaram um procedimento visando à posterior aplicação de sanções comerciais. E isso também pode vir a acontecer nos outros casos em que a condenações ainda não foram devidamente acatadas.

 

Conclusões

            Como visto, o estudo da jurisprudência da OMC nos fornecem parâmetros objetivos para entender melhor as redes de interdependência competitiva entre China e Estados Unidos, assim como a relação de cada um deles com o direito da OMC. De início, percebemos que o número de conflitos é desproporcional à importância comercial que a economia de um tem para o outro. Ou seja, eles brigam muito mais entre si do que com os outros grandes parceiros comerciais. Em termos absolutos, os Estados Unidos acionaram demais a China e – provavelmente – influenciaram outros países aliados a processarem a China também. Em termos percentuais, a China praticamente só acionou os Estados Unidos e não brigou com mais ninguém, exceto com a União Europeia. Na maioria dos casos a China processou os Estados Unidos pela aplicação indevida de medidas de defesa comercial contra seus produtos industrializados. Este é o tipo de ação considerados dos mais simples na jurisprudência da OMC. Apesar de ser raro (11%) acontecer com um Estado reclamante (autor do contencioso) a China perdeu um julgamento no qual acusava os Estados Unidos (DS 399). A China ainda não arriscou uma ação mais complexa, como já fizeram União Europeia, Brasil, Canadá, México e até Antigua e Barbuda. Talvez, isso nunca tenha sido necessário por uma razão econômica. Já os Estados Unidos demonstraram ter um repertório maior de ações para proteger uma gama mais diversificada de interesses econômicos. Isso pode significar que a China viola diferentes tipos de normas, mas os Estados Unidos sabem utilizar as ferramentas jurídicas adequadas para se proteger de cada tipo de violação. Outro dado interessante se refere ao fato de os Estados Unidos aceitarem fazer acordos para resolverem algumas controvérsias, evitando assim julgamentos que provavelmente perderiam. As condenações em julgamentos acabam por abrir caminhos pelos quais outros países podem se beneficiar. Os acordos não abrem este tipo de possibilidade. Mas, de tudo o que foi estudado, talvez o dado mais relevante resida no índice de cumprimento das condenações. Considerando toda a jurisprudência da OMC, os Estados Unidos são o país que mais descumpre as condenações do sistema de solução de controvérsias. Contudo, no que se refere especificamente à relação entre estes dois países, vemos que o número de decisões descumpridas pela China tem sido 4 vezes maior do que o dos Estados Unidos. A análise da jurisprudência da OMC nos traz até aqui. Tirar conclusões para explicar as razões deste comportamento por parte dos Estados Unidos ou da China transcenderia o escopo deste trabalho e o potencial informacional destes dados. Todavia, agora temos perguntas para estimular novas linhas de investigação aprofundando este debate: o direito da OMC é mais importante para os Estados Unidos do que para a China? A China se preocupa menos com os Estados Unidos do que este com a China? Essas condutas são mais condicionadas por razões jurídicas, econômicas ou diplomáticas?

O que o leitor acha? Deixe sua opinião na seção de comentários abaixo.

Referências

WORLD TRADE ORGANIZATION. Chronological list of disputes cases.  Diponível em:  http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm Acessado em 18/10/2014.

* Professor de Direito Internacional da Universidade Federal de Ouro Preto e Faculdades Milton Campos; mestre em Análise Econômica do Direito pela Universiteit Utrecht, na Holanda, e doutorando em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais; membro do Grupo de Pesquisa sobre Potências Médias (GPPM). O autor agradece o envio de comentários, críticas e correções através do e-mail: luiz@direito.ufop.br

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